合作治理视角下的上海市社区戒毒研究

摘要:上海市自2003年率先将专职禁毒社会工作者引入社区禁吸戒毒工作,经过将近11年的实践,上海市的社区戒毒工作取得了一定的成效。但是政府、自强社会服务社、家庭以及企业在参与社区戒毒过程中,出现了如社区戒毒府际合作薄弱、社区戒毒政社合作缺失等一系列问题。本文在合作治理理论的视角下,从府际合作、政社合作、家庭参与以及企业参与四个方面,就如何解决目前社区戒毒工作中出现的问题,从而提高社区戒毒的成效提出了行之有效的对策建议,以期形成卓有成效的具有推广价值的社区戒毒模式,为我国的禁吸戒毒工作作出一定的贡献。

关键词: 社区戒毒;合作治理;府际合作;政社合作

上海市的社区戒毒工作一直走在全国前列。它以政府购买社会服务的方式,于2003年在上海市政府的主导下成立了独立的非营利性民间社会团体--自强社会服务总社,下设工作站、社工点,向社会公开招募社工,开展社区戒毒、帮教及就业培训指导等工作。2008年6月1日起《中华人民共和国禁毒法》施行,社区戒毒以法律的形式确定下来,社区戒毒作为一种全新的戒毒模式登上了历史的舞台,成为了戒毒的第一战线。上海市对社区戒毒也由浅入深,经过将近11年的实践,以及全市各部门的不懈努力,目前上海市社区戒毒工作正在向着规范、统一的方向推进,社区戒毒工作也初显成效,取得了上述一系列成效,但政府、自强社会服务社、家庭以及企业在参与社区戒毒工作中仍旧存在者如社区戒毒府际合作薄弱、社区戒毒政社合作缺失以及社区戒毒家庭支持系统脆弱等一系列问题,这些问题制约了社区戒毒的进一步开展,导致上海市吸毒人员数量仍在逐年增加,复吸率仍然居高不下。

社区戒毒概念

目前学术界对社区戒毒并未形成统一认可的社区戒毒概念。张凯等认为:“社区戒毒是在各级司法机关的指导下,以优化配置社区戒毒机构为目标,针对吸毒者而建立起来的矫治系统。”王国庆认为:“社区戒毒就是以社区为单位,将被公安机关初次查获的吸毒人员,通过与戒毒人员签订戒毒协议,帮助吸毒人员戒毒的戒毒模式。”徐晶认为,“社区戒毒是指公安机关依法将符合社区戒毒条件的毒品成瘾者置于社区内,由政府机关负责,相关行政机关提供指导与协助,以社会团体和社会志愿者参与为主,以使毒品成瘾者戒除毒瘾为目标的一种强制教育矫治措施。”综上所述,本文认为,社区戒毒是指在政府部门、非政府组织、家庭以及社会公众等的共同参与下,以社区为单位,对符合社区戒毒条件或走出强制戒毒场所并与禁毒社工签署一定期限的协议书的戒毒人员进行戒毒治疗、帮教、救助与职业技能培训和指导,从而使戒毒人员重新回归社会的一项综合戒毒模式。

上海市社区戒毒的工作成效

自2003年,上海市政府就以购买服务的形式将戒毒工作的任务外包给了自强社会服务社,因此上海市社区戒毒的成效如何取决于自强社会服务社的工作成效。上海市自强社会服务社专职禁毒社工队伍在2003年初创时仅130余名,历经近11年发展,禁毒社工队伍规模逐渐壮大。截止2011年10月底,自强社共有禁毒社工678名,其中社会招聘632人,占总数的93%,公安或教育系统选聘的46人,占总数7%;男女性别比例为1:1.5,平均年龄34岁,其中35周岁以下的青年社工人数为440名,占总人数的64.9%;平均从事禁毒社工年限为3.8年。这些禁毒社工分布在全市15个区县、150余个街道(镇)。社工与服务对象的配比比例为1:28。从队伍素质上看,有97.1%的社工具有大专及以上学历,具有社会工作师(助理)、心理咨询师(助理)等专业资质的禁毒社工占总人数的49.9%。由此可见,上海市禁毒社工队伍正逐步发展壮大,队伍的职业化、专业化水平在逐步的提高。

随着禁毒社工队伍的不断壮大,近几年来,上海市禁毒社工在社会各方的支持下,社区戒毒工作也取得了一定的成效:截止到2011年,共开展个案服务17865个,档案36310份,建档率达到100%;历年推荐服务对象参与各类技能培训1166名,推荐就业达6938名,推荐就业率达到19.1%;认定戒断毒瘾三年以上5054人,戒毒率达到13.9%;2009年服务对象违法犯罪人数仅546人,比2005年的2490人下降了78%。

虽然自强社会服务社在面上取得了上述的成效,但是根据自强服务社禁毒报告,截止到2008年3月,全市19个区县,224个街道乡镇,共有吸毒人员达3.5万,15个区县吸毒人数超过千人,2005年以来,平均每年新发现吸毒人员5000人,新滋生吸毒人员近千人。由此可见,虽然随着自强社会服务社禁毒社工队伍不断壮大,上海市社区戒毒工作取得了一定的成效,但是目前来看,上海市吸毒人员的数量仍在进一步上升,社区戒毒工作的任务仍然比较严峻,需要社区戒毒相关部门在社区戒毒工作中发挥更大的作用。

上海市社区戒毒存在的问题

(一)社区戒毒府际合作薄弱

禁毒办参与的各部门较多,组织过分庞大,实际却比较松散,工作效率低下。一些部门领导兼任禁毒办的领导,无精力开展禁毒办的工作。时常出现禁毒办的工作没有进入合理的全程状态,各部门责任划分不明确,缺少分工,缺少一系列工作机构和责任制度,缺乏社区戒毒专干、社区医生、禁毒志愿者等各方面单位所组成的社区戒毒工作小组。而大量的社区戒毒工作都由公安机关或者社工来承担,同时社工却缺乏相应的权力来保证其承担的义务的实施。各相关部门之间也缺乏信息沟通来实现资源共享,一些职能部门只是挂个名义,并没有实质性的工作实施,这种府际之间合作的薄弱现实,最终导致各部门共同参与的社区戒毒工作往往只是流于形式,并没有发挥其应起到的作用。

(二)社区戒毒政社合作缺失

在社区戒毒的治理实践过程中,上海市政府作为社区戒毒的主体并作了不懈的努力,但严峻的毒品形势,需要最大限度的动员社会力量,利用各种资源,采取各种措施方能有效解决问题。其中,社区戒毒治理中一支非常重要的力量即是非营利组织--自强社会服务社,上海市自强社会服务社是打赢禁毒防艾人民战争的可靠力量,其所拥有的众多独特优势使其在参与社区戒毒过程中发挥越来越重要的作用,比如运作成本低的优势、社会沟通方面的优势、容易与社会边缘群体接触的优势、调整的灵活性优势和价值取向方面的优势等,但是,上海市自强社会服务社作为一个重要的社区戒毒主体,在参与社区戒毒治理过程中其效用的发挥并不尽如人意,禁毒办虽然将社区戒毒工作外包给自强社会服务社,但是在实际的操作中,仍然将自强社会服务社作为禁毒办的一个下设机构来对待,并没有把自强社会服务社当做社区戒毒工作的合作主体,两者之间缺乏合作,这种政社合作的缺乏在社区戒毒的实际工作中表现出下面一系列问题:(1)政府对自强社会服务社行政干预较多;(2)自强社会服务社缺乏独立性和自主活动能力;(3)禁毒社工流失情况严重;(4)禁毒社工疲于应付上级下达的考核指标。

(三)社区戒毒家庭支持系统脆弱

家庭被定义为社区戒毒多中心治理主体之一,是因为它与社区戒毒人员的生活最为接近,能够给予社区戒毒人员所需关怀最直接的基础治理主体。但是目前来看,在上海市社区戒毒工作中,家庭支持系统脆弱,社区戒毒人员的其他家庭成员并没有参与到社区戒毒工作中,这也使家庭并没有发挥其应有的作用,这种家庭支持系统的脆弱主要体现在以下几方面:(1)部分家庭消极和被动应付社区戒毒工作。(2)家庭不能够给社区戒毒人员以科学的指导与帮助。